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美国和加拿大页岩气产业政策借鉴

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美国 加拿大 页岩 产业政策 借鉴
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国际石油经济 · 69·天 然 气美国和加拿大外,中国、波兰、澳大利亚等30多个国家开始启动对页岩气的研究工作,但由于起步较晚,缺乏配套的产业政策,基本都处于起步阶段。美国是世界上页岩气资源勘探开发最早、技术最成熟的国家。美国政府长期以来一直支持和鼓励对本土非常规资源的勘探开发,特别是对页岩气资源,陆续出台了多项扶持政策,从而大大提高了油气生产商的开发热情,降低了页岩气的生产成本,刺激了页岩气产业的快速发展。一、美国和加拿大页岩气产业政策经验1. 提 供 政 策 支 持 , 对 页 岩 气勘 探 、 开 发 实 行 税 收 减 免 及 财 政 补贴20世纪70年代末,美国政府就开始鼓励开发本土的非常规资源。政府将致密气、煤层气和页岩气统一划归为非常规天然气,并通过立法落实对非常规天然气的补美 国 和 加 拿 大 页 岩 气 产 业 政 策 借 鉴王 南1,2刘兴元3杜 东4雷丹凤1,2杨 晶1(1 中国石油勘探开发研究院廊坊分院 2 国家能源页岩气研发(实验)中心3 中国石油物资公司 4 中国石油勘探开发研究院)摘 要 美国、加拿大政府为鼓励非常规资源开发,出台了一系列页岩气产业扶持政策,其中包括对页岩气勘探、开发实行税收减免及财政补贴;建立专项基金资助研究机构开展技术研发;打造多元化的投资环境,建立市场机制等等。这些举措降低了页岩气开发成本,促进了页岩气产业的快速发展。在鼓励页岩气发展的同时,两国还加强行业监管,出台了严格的环境保护政策,对作业区水资源、渔业资源和野生动物进行保护。本研究在综合分析了美、加两国页岩气产业政策之后,建议我国政府借鉴北美页岩气发展经验,针对页岩气产业出台一定的扶持政策;设立基金扶持项目,通过多领域技术合作,最终形成一套完整的页岩气开发配套技术;同时制定严格的环境保护政策,减少环境污染,保障我国页岩气资源的安全、有效开发。关 键 词 页岩气 产业政策 税收 补贴 环境保护 管网建设 美国 加拿大贴政策。这些补贴政策最早开始于1978年的《天然气政策法案》(见表1),但在该法案中并没有明确说明对页岩气的具体补贴额度和年限。1980年,美国国会通过《原油暴利税法》,其中第29条“非常规能源生产税收减免及财政补贴政策”明确规定:从1980年起,美国本土钻探的非常规天然气(煤层气和页岩气)可享受每桶油当量3美元的补贴。美国国会后来又将第29条法案的执行期续延了两次至1992年。该政策有效地激励了非常规气井的钻探,使美国在1980-1992年间非常规气井数量爆增,达新增矿井总数的78%。1992年,美国国会再次对《原油暴利税法》第29条进行修订,对1979-1999年期间钻探、2003年之前生产的页岩气实行税收减免政策,立方英尺(方米),立方英尺(方米)。美国对页岩气的税收减免政策前后共持续了23年。国际石油经济 70· 气在1997年颁布的《纳税人减负法案》中,美国政府依然延续对非常规能源实行税收减免政策,直到2006年美国政府出台新的产业政策。新的产业政策规定:在2006年投入运营、用于生产非常规能源的油气井,可在2006-项政策使得美国非常规气探井数量大幅上升,天然气储量和产量也随之大幅增加。在美国,除联邦政府出台的一系列产业政策外,拥有页岩气资源的得克萨斯州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州的州政府也相继颁布了一些鼓励政策,其中最具代表性的是得克萨斯州。自1992年以来,得州政府对页岩气开发免征生产税,。这些补贴政策与联邦政府的政策并不冲突,在很大程度上鼓励了石油天然气公司对页岩气资源进行开发。加拿大是除美国外世界上另一个对页岩气进行商业化开发的国家。2008年,加拿大天然气产量已占据北美天然气市场将近50%的份额,这都得益于该国国家政策的大力支持。加拿大政府在制定产业扶持政策时,主要参考了美国的产业政策,例如对生产商提供一定税收优惠,对技术研发项目给予一定扶持,以及在水处理和环境保护方面出台指导意见。在加拿大从事油气勘探和开采,可享受联邦和省区两级政府的各种税收优惠政策。对于页岩气开发等高风险投入的矿产行业,加拿大财政部将给予税收补贴鼓励,投入当年减免税率为100%,相当于生产前全额减免税率;在生产期,政府还会对高风险、低收益的项目进行一定的税额减免,最高减免额度为项目当年缴纳税额的30%。2. 建 立 专 项 研 究 基 金 资 助 研 究机 构 开 展 技 术 研 发 , 促 进 整 体 产 业技 术 进 步20世纪70年代初,美国天然气产量持续下降,造成本土天然气供应紧张。为缓解能源供应问题,美国政府积极推动本土非常规气的勘探和开发,成立了美国天然气研究院(旨在整合其国内天然气领域的技术研究人才,开展非常规能源技术研究。美国天然气院作为非盈利性机构,在后来的很多年,一直在为美国能源行业提供技术支撑,在一定程度上支持政府实现既定的产业政策。1976年,美国联邦政府启动“东部页岩气项目”。美国联邦能源管理委员会(同时批准了府还邀请多所大学、研究机构和私营的石油天然气公司加入该项目,进行联合研究。同年,获得了该项技术的专利。1977年,美国能源部率先向外界展示了该项技术。该技术对非常规天然气产业产生了深远影响,极大地提高了非常规能源的开发效率,许多中小型公司开始运用这种技术。20世纪80年代末至90年代初,表 1 美 国 联 邦 政 府 主 要 产 业 政 策年份 公布法案及相关政策 具体内容1978 《天然气政策法案》(ct 978)将致密气、煤层气和页岩气统一划归为非常规天然气,通过立法保证非常规天然气的开发税收和补贴政策《原油暴利税法》中第29条“非常规能源生产税收减免及财1980 政补贴政策”(9 980年至1992年钻探的非常规天然气(包括煤层气和页岩气)可享受每油桶当量3美元的补贴1992 第29条“非常规能源生产税收减免及财政补贴政策”修正案 设立了能源生产税收津贴,持续非常规气补贴政策1992 《能源政策法案》(ct 992) 扩展了非常规能源的补贴范围1997 《纳税人减负法案》(ct 997) 延续了对非常规能源的税收补贴政策2004 《美国能源法案》(004) 10年内政府每年投资4500万美元用于支持非常规天然气的研发2005 《能源政策法案》第1345条(ct 005, 2006年投入运营的生产非常规能源的油气井,可在2006-2010 345) 年获得每桶油当量3美元的补贴2009 推进国家间在清洁能源领域的合作政府间建立长期的能源技术合作关系,帮助一些页岩气资源富 集的国家开发页岩气资源2011 美国国务院成立能源资源局 加强国际能源领域合作,使美国的能源结构向更为清洁的方向转变 国际石油经济 · 71·天 然 气持研究机构和中小型技术公司开展新技术研究。在专项基金的资助下,美国能源部所属的岩及煤层水力压裂等技术。1991年,在美国能源部和美国联邦能源管理委员会的共同资助下,得克萨斯州天然气公司项目主要技术支持由美国天然气研究院提供。1998年,同样是在政府的资助下,到今天,该技术仍为核心技术,被广泛运用于页岩气开发。2004年,美国政府开始新一轮的基金资助,《美国能源法案》规定,政府将在未来10年内每年投资4500万美元用于包括页岩气在内的非常规天然气研发。从20世纪80年代至今,美国能源部、美国联邦能源管理委员会等多个政府部门先后投入了60多亿美元用于非常规气的勘探开发,其中用于培训和研究的费用近20亿美元,后来诸多技术突破都得益于这些研究。其间,美国政府资助研发的技术主要包括:水平井钻井技术、水平井多段压裂技术、清水压裂技术和近期出现的同步压裂技术,这些先进技术的规模化应用提高了页岩气井产量,降低了开采成本,使页岩气生产进入了工厂化、规模化开发阶段。加拿大政府同样在研发资金和技术支持方面资助了很多研究机构和大学开展页岩气开发技术的研发。政府除设立专项基金外,还召集一些研究机构和私人石油公司联合成立产业内技术研发项目,专门针对页岩气进行技术公关和研发,一般项目研究时间为2~3年,项目的知识产权归政府或牵头机构所有,其他项目参与者都可以共享或优先购买研发出的新技术或新型产品。3. 引 进 市 场 竞 争 机 制 , 开 放 天然 气 价 格 , 降 低 页 岩 气 开 发 成 本除了制定税收补贴政策、设立基金支持技术研发外,美国政府还一直致力于打造多元化的投资环境,建立自由市场机制。1978年,美国国会通过了《天然气政策法案》,放松了对天然气价格的管控,使气价的变动完全由市场需求来决定,联邦政府只通过环境保护和管道建设进行有限介入,这在一定程度上使天然气市场成为具有竞争性的市场。这种自由市场机制避免了大型石油公司对气价和市场的垄断,使具有竞争力的中小型石油公司都可以参与市场竞争。据美国能源信息署(计,2003年,美国85%的页岩气都是由中小型石油公司生产的。迫于页岩气产业的低回报、高成本压力,这些公司不断进行技术革新,成为推动美国页岩气开采技术快速发展的主要动力。由于中小型独立油气开发商在技术革新方面行动更快捷,而大公司在长期性和财务稳定性上有更多保证,因此,美国的页岩气产业逐渐出现了中小公司取得技术和产业突破,大公司则对中小公司进行收购和兼并的现象。政府积极推动的这种产业模式丰富和完善了产业链环节,促进了美国页岩气产业的快速发展。4. 建 立 输 气 管 网 和 管 网 运 行 的市 场 化 公 平 准 入 机 制 , 对 管 道 公 司实 行 税 率 减 免 、 提 供 贷 款美国是世界上天然气管网最发达的国家。据统计,美国本土已拥有近40多万千米的天然气管道,这为页岩气入网销售、降低运输成本提供了便利。1992年,美国政府决定取消管道公司对天然气购销市场的控制,禁止天然气生产者拥有天然气管网资产。在产业模式上,美国政府采取了天然气开采和管道运输业务分离的模式,规定管道公司只能从事输送服务,避免垂直垄断型产业链出现。政府还规定天然气生产商和用户对天然气管网拥有公平准入条件,中小型能源公司可以及时通过输气管网销售页岩气。这种产业政策促进了美国天然气市场公平竞争环境的形成,提高了天然气运输市场效率,更好地保护了市场参与者的利益。对管道公司实行税率减免政策。1996年,为缓解能源供应紧张,降低非常规天然气的开发成本,远低于美国其他工业所得税率(。2001年,但仍是低于行业平均水平。对一些地区的天然气管道建设实行激励措施。例如,在阿拉斯加的管网建设项目中,美国政府向当地管道建设公司提供贷款,为大容国际石油经济 72· 气量的天然气处理装置提供15%的税收优惠,将大容量天然气管道折旧年限规定为7年。这些政策都降低了管道建设风险。在天然气管网建设方面,加拿大政府首先确定了本土天然气的生产区块和资源分布情况。加政府学习美国的管网运营模式,鼓励天然气管网的建设,为天然气管道公司提供一定的贷款和税收减免政策,临近美国的区域都有洲际天然气管线。加拿大是世界上主要的天然气出口国,其所产页岩气不但可以满足国内的天然气需求,还可以通过洲际管线出口到美国等国家,特别是在加拿大西南部的不列颠哥伦比亚省(也译作俾诗省)和阿尔伯达省。这两个省拥有丰富的页岩气资源和复杂的天然气管网,为中小型公司开发泥盆纪/密西西比区块提供了便利。5. 逐 步 建 立 完 善 的 页 岩 气 开 发环 境 保 护 政 策在页岩气开发初期,美国并未对页岩气开采采取任何环境监管措施。后期,随着开采规模不断扩大,页岩气开采在很多地区都产生了环境污染问题。一些环保组织多次呼吁政府,禁止页岩气水力压裂,因为该技术的运用会造成严重的地下水污染。为此,美国政府重新制订了相关的环境保护政策,加强了对页岩气开发过程的环境监管(见表2)。1996年,美国国会通过了《安全饮用水法》(正案,法案规定,禁止油气运营商在河流、湖泊、水库和地下水水源附近进行页岩气水力压裂;未经美国环境保护局批准,不得向任何水源排放任何污染物。同年,美国国会还通过《清洁空气法》(要求页岩气生产商必须控制压裂施工过程返排液体中挥发性有机化合物(含量。美国环境保护局将派遣专员对页岩气开采活动进行监督,并对违反规定的石油公司进行严厉处罚。颁布《职业安全与健康法》(法案要求,运营商必须将施工现场使用的危险化学品材料清单向政府备案。《综合环境责任与赔偿法》(定,运营商必须提交危险化学品排放途径,并承诺对可能发生的泄漏事件承担全部责任。美国环境保护局目前仍在对页岩气开采造成的环境污染进行评估,评估结果和经过修订的环境保护条例将同时提交给国会进行审核,具体内容将于2014年公布。在环境保护方面,加政府要求在加拿大进行页岩气开发的石油公司,必须向政府提供更多的信息,以便更好地利用和保护当地水资源。受政府委托,加拿大石油生产商协会(011年发布了《岩气开发水力压裂技术指导条例》,明确要求加强水资源管理,加强水和液体使用信息的披露。该条例具体内容包括:通过合理的钻井施工管理,对地表和地下水资源的质量和数量进行保护;对施工用水进行循环回收利用,尽量使用清洁水的替代物;测量和公布水资源利用情况,减少对环境影响;支持环保型压裂液添加剂的开发,向公众公布压裂液添加剂的成分等。在加拿大,前期页岩气在开采过程中对大气和水源造成了一定污染,这使加拿大各省对页岩气开发持谨慎态度。2011年,出于环境保护的考虑,魁北克省已暂停大部分新的天然气开发项目;不列颠哥伦比亚省虽然没有出台严厉政策,但表 2 美 国 与 页 岩 气 相 关 的 主 要 环 境 政 策法案缩写 中文名称 内 容安全饮用水法》 禁止油气运营商在水源附近进行水力压裂作业清洁水法》 禁止未经许可向美国清洁水源排放污染物清洁空气法》 页岩气生产商必须控制压裂施工过程返排液体中的挥发性有机化合物(含量濒危物种法》 在能源开发中必须对渔业和野生动物进行保护候鸟条约》 确保工程作业时钻机不吸引或伤害鸟类社区经济规划法》 运营商必须维持工程施工材料的安全性职业安全与健康法》 运运营商必须将施工现场使用的危险化学品材料清单向政府备案资源保护和回收法》 提出工程施工中废物回收及处理责任综合环境责任与赔偿法》 运营商必须提交危险化学品排放途径资料来源:美国环境保护局( 国际石油经济 · 73·天 然 气拿大政府除维持原有的能源开发激励政策外,并没有针对页岩气再出台新的产业政策。二、启示与建议1. 美 国 和 加 拿 大 页 岩 气 的 成 功与 政 府 出 台 的 扶 持 政 策 密 不 可 分美国和加拿大政府制定的税收减免政策、市场化准入模式以及管网建设方案等都为页岩气的开发提供了有利条件,大大降低了页岩气开发成本,提升了页岩气盈利空间,为中小型油气开发商提供了公平竞争和商业开发页岩气的机遇。如果我国对页岩气产业的发展出台一定的扶持政策,可在一定程度上减少石油公司页岩气开发的成本压力,使其积极参与非常规能源的开发。2. 美 国 页 岩 气 的 成 功 缘 于 多 年的 技 术 积 累美国政府设立基金长期支持技术研发,不但资助政府所属的研究机构,还投入一定的研究经费给中小型技术公司,使页岩气开发技术研发可以在多专业领域内同时开展。我国可以参考美国的经验,设立基金扶持项目,使多数具备实力的科研机构和公司,都可以参与页岩气新型技术的研发。通过多领域技术合作,最终形成一套完整的页岩气开发配套技术。3. 环 境 保 护 成 为 页 岩 气 开 发 面临 的 重 要 难 题环境保护问题是能源公司开发页岩气面临的风险因素,也为我国制定新的产业政策提出了挑战。目前,美、加等国已出台严厉的环境保护政策,对页岩气开发起到了一定的负面作用,在一定程度上制约了水力压裂等开发技术的广泛应用,一些地区不能以最佳技术开发方案进行页岩气开采,造成钻完井成本增加,经济效益下降。我国出台的页岩气产业政策,应当参考美、加等国的环境保护政策,在保护地下水、减少地面污染的情况下,使页岩气得到经济、有效的开发。参考文献:[1] 吴 建 军 , 常 娟 . 美 国 页 岩 气 产 业 发 展 的 成 功 经 验 分 析 [J]. 能 源 技 术 经 济 , 2011 ( 7) :192] 冯 跃 威 . 美 国 页 岩 气 开 发 策 略 研 究 [J]. 国 际 石 油 经 济 , 2012( 1.[3] 加 拿 大 矿 业 投 资 者 法 律 指 南 . ] 2012.[5] 005.[6] B, J. of &M 006. [7] ct 02(p); 33 1342(p).[8] . 2012.[9] of 0, 2005.[10] “ - . . 3 2000.[11] ax of 980s: 2006.[12] et in 2008. [13] 011).[14] 006).[15] as M]. 2011.[16] of 008. [17] , et of 012.[18] , , . of 106: 679–690. 2011. [19] , , P. as . 20] . 6(1): 17–33. [21] I. :2012012 辑:夏丽洪 萧 芦国际石油经济 106·英 文 摘 要N he of is to to to is by of to of 0 of TL NG at of TL be NG at as TL on as as to be in of to S &D ( S by a of a to a an of of In S to in In a S It is a of U of of In to in in of be a in of is to of of in of in of be of in to is in an on of to is of to to to to to in is an of of
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