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论我国海洋环境保护法律责任制度的完善-以渤海湾油田溢油事件为例-宋旭明

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我国 海洋环境 保护 法律责任 制度 完善 渤海湾 油田 溢油 事件 宋旭明
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论我国海洋环境保护法律责任制度的缺陷及其完善———以渤海湾油田溢油事件为例*宋旭明(上海海事大学 法学院 ,上海201306)[摘要 ]渤海湾溢油事件暴露出我国 《海洋环境保护法 》法律责任制度存在若干缺陷 。行政责任方面 ,存在政府信息公开责任不严 、对相对人的行政处罚过轻等问题 ,应当细化海洋环境信息公开责任 ,严格对污染海洋者的行政处罚 。海洋生态损害是 《海洋环境保护法 》对污染损害责任的创造 ,但条文规定过于模糊和原则 ,应当在明确海洋生态损害的构成 ,指明海洋生态损害评估方法 ,详细规定海洋生态损害赔偿项目 ,确定海洋生态损害的诉讼制度 。刑事责任方面 ,《刑法修正案 (八 )》出台使原海洋环境保护刑事责任制度已经落后 。应当出台对 “污染环境罪 ”的司法解释 ,并修改相关法律中的条文 。[关键词 ]海洋环境保护法律责任 ;海洋环境保护信息公开 ;海洋生态损害 ;污染环境罪[中图分类号 ]D922.6  [文献标识码 ]A  [文章编号 ]1000-5110(2011)06-0046-08海洋环境保护法律责任 ,是指违反海洋环境保护法所应当承担的不利后果 ,包括行政责任 、污染损害责任和刑事责任 。海洋环境保护法律责任主要规定在 《海洋环境保护法 》第九章 “法律责任 ”。[1][p.142]本文从渤海湾油田溢油事件为例 ,说明我国海洋环境保护法律责任制度的缺陷 ,并提出完善建议 。一 、海洋环境保护行政责任行政责任是指违反行政法律规范所规定的行政义 务 或 者 法 律 禁 止 的 事 项 而 应 承 担 的 责任 。[2][p.266]海洋环境保护的行政责任 ,包括海洋环境监督管理主体的责任和海洋环境保护行政相对人的责任 。(一 )行政主体的行政责任行政主体的责任是指海洋环境保护监督管理主体不履行监管职责所应当承担的责任 。渤海溢油事件 发 生 后 ,人们普遍关注海洋环境信息公开 。①[3]《海洋环境保护法 》对于海洋环境信息公开基本未涉及 。海洋环境信息公开的主要法律依据是《政府信息公开条例 》,该条例对行政机关公开政府信息进行了比较全面的规定 。环境保护部制定的 《环境信息公开办法 (试行 )》也是海洋环境信息公开的依据 。②1.溢油事件对海洋环境信息公开法律责任制度的拷问在溢油事件中 ,漏油早在2011年6月即已发生 ,而公众获得康菲渤海漏油的信息 ,却是在时隔一个月以后 。③溢油事件的监管部门 ———国家海洋局负有公开信息的责任 ,而在公开溢油信息时 ,2011年11月第43卷第6期云南师范大学学报(哲学社会科学版 )Nov.,2011Vol.43No.6*①②③[收稿日期 ]2011-09-30[基金项目 ]本文系教育部人文社会科学研究项目 “海洋渔业资源养护与管理的法律问题研究 ”的成果 。[作者简介 ]宋旭明 (1978—),男 ,湖南长沙人 ,上海海事大学副教授 ,法学博士 ,硕士生导师 ,研究方向为民商法学 。有人认为 ,涉海企业是海洋环境信息公开的主体 。(参见陈慧玲 :《浅析环境信息公开与海洋环境管理 》,载 《科学咨询 》2007年第 1期 ,第 43页 。)此说法不妥 ,其忽视了海洋行政管理部门也是海洋环境信息公开的主体 。不能因为此次渤海溢油事件的监管部门是国家海洋局就忽视 《环境信息公开办法 (试行 )》的适用 。网上有 “渤海湾油田溢油事故责任方康菲公司时隔一个月才公布事故 海洋局责令蓬莱油田停产 ”。此说法虽不无道理 ,却忽视了监管部门亦有公开信息责任 。参见腾讯新闻网 :http://news.qq.com.却难称及时 。(1)国家海洋局应当及时公开信息从实证法规定来看 ,国家海洋局负有及时公开溢油事件相关信息的义务 。之所以如此 ,原因在于 :第一 ,渤海湾油田溢油事件属于政府应当主动公开的信息 。《政府信息公开条例 》第9条规定了政府应当主动公开的信息的范围 ,其第1项 :“涉及公民 、法人或者其他组织切身利益的 ;”溢油事件会给周围养殖户带来经济损失 ,与其切身利益有关 ,故应当公开 。第2项 :“需要社会公众广泛知晓或者参与的 ;”溢油事件不仅给养殖户带来损失 ,而且污染了海洋环境 ,对社会公众有广泛影响 ,需要公众知悉和参与 。《政府信息公开条例 》第10条规定了政府重点公开的信息 ,其第11项 :“(十一 )环境保护 、公共卫生 、安全生产 、食品药品 、产品质量的监督检查情况 。”康菲渤海漏油属于环境污染事故 ,在上述政府重点公开的信息之列 。第二 ,国家海洋局负应当及时公开溢油事件信息 。国家海洋局是溢油事件的监管部门 ,负有及时公开此事件信息的责任 。《政府信息公开条例 》第6条 :“行政机关应当及时 、准确地公开政府信息 。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定 、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的 ,应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清 。”该条规定了政府信息及时披露的原则 。《政府信息公开条例 》第18条规定 :“属于主动公开范围的政府信息 ,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开 。法律 、法规对政府信息公开的期限另有规定的 ,从其规定 。”从时间表上来看 ,第一次漏油 ,初步判断发生于6月4日晚上7点之前 。当天晚上7点 ,国家海洋局北海分局接到负责采油作业的康菲公司的电话报告 ,而7月5号才第一次召开新闻发布会 ,公布了中海油渤海油田漏油事故的调查情况 ,并称 “中海油漏油事故已得到有效控制 。”①如此重大事件 ,应在第一时间内公开 。而国家海洋局却在一个月之后才召开新闻发布会 ,已经违反了 《政府信息公开条例 》关于公开时间的限制 。(2)海洋环境信息公开法律责任制度的缺陷溢油事件信息迟迟未向社会公开 ,原因之一是海洋环境公开法律责任的制度缺陷 ,表现在 :第一 ,《海洋环境保护法 》对海洋环境信息公开基本未涉及 ,对于海洋环境信息公开责任则更无从谈起 。《政府信息公开条例 》作为法律依据 ,不能充分体现海洋环境信息公开的特殊性 。例如 ,《政府信息公开条例 》的规范对象为政府及政府部门 ,没有规定企业信息公开 。海洋环境污染事件的影响大 ,涉及范围广 ,不仅监管部门应公开信息 ,污染者也应公开相关信息 。②对此 ,需要《海洋环境保护法 》对海洋环境信息公开的主体 、范围 、程序等相关事项进行规定 。第二 ,不公开政府信息的责任过于原则 ,执行性差 。《政府信息公开条例 》第35条规定了政府不公开政府信息的责任 :“行政机关违反本条例的规定 ,有下列情形之一的 ,由监察机关 、上一级行政机关责令改正 ;情节严重的 ,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分 ;构成犯罪的 ,依法追究刑事责任 :(一 )不依法履行政府信息公开义务的 ;(二 )不及时更新公开的政府信息内容 、政府信息公开指南和政府信息·74· 第 6期 宋旭明 :论我国海洋环境保护法律责任制度的缺陷及其完善①②渤海湾溢油事件进展的信息 ,参见新浪网新闻中心 :http://news.sina.com.cn.突发重大环境事件企业公开信息并无法律依据 。我国 《政府信息公开条例 》并没有对企业信息公开进行规范 。在 《公司法 》只有企业社会责任的原则性规定 ,也没有企业环境信息公开的内容 。对企业环境信息公开首次系统规定是《环境信息公开办法 (试行 )》,该办法专章规定了企业环境信息公开 。根据其规定 ,企业环境信息公开分为自愿公开和强制公开 。自愿公开属于鼓励性的 ,不具有约束力 。强制公开属于义务性条款 ,具有约束力 。然而 ,强制公开环境信息的企业限于 “污染物排放超过国家或者地方排放标准 ,或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业 ”,除此之外的企业 ,不属于此种强制公开环境信息的范畴 。公开目录的 ;(三 )违反规定收取费用的 ;(四 )通过其他组织 、个人以有偿服务方式提供政府信息的 ;(五 )公开不应当公开的政府信息的 ;(六 )违反本条例规定的其他行为 。”该规定原则性强 ,执行性差 。[4]首先 ,责令改正的惩罚性弱 ,起不到威慑作用 。只有不公开或者迟延公开的情形仍在持续 ,才能责令改正 。如果政府不公开信息或者延迟公开的情形已经消失 ,就无所谓责令改正了 。其次 ,情节严重不明确 。现行法没有对情节严重的情形加以说明 ,因此 ,情节严重与否全在自由裁量 。2.海洋环境信息公开法律责任制度的完善针对上述问题 ,本文认为 ,应当修改 《海洋环境保护法 》,结合海洋环境信息公开的特殊性 ,增加海洋环境信息公开的规定 。[5][p.62]第一 ,加重不公开海洋环境信息公开的责任 。对于海洋环境监管部门不公开海洋环境信息的行为 ,不仅是责令改正 ,应当处以直接责任人员和其他责任人员的行政处分 。第二 ,应当明确哪些属于情节严重的情形 。情节严重的情形可以根据信息所指的事件的社会影响来确定 ,还要考虑不公开信息的主观心理状态 。第三 ,应当增加拖延公开政府信息的责任 。没有合理理由 ,故意拖延公开海洋环境信息 ,情节严重的 ,应当承担行政责任 。之所以如此 ,原因在于有些部门习惯于暗箱操作 ,能不公开的就不公开 ,能拖延的就拖延 。为了促进海洋环境信息及时公开 ,应当对拖延公开海洋环境信息的责任予以规定 。(二 )相对人的行政责任1.溢油事件对相对人行政责任制度的拷问(1)污染海洋责任根据 《海洋环境保护法 》第85条 ,康菲中国进行海上石油勘探开发 ,违反安全操作规定导致溢油事故发生 ,污染海洋 。对此的处罚是 :警告 ,并处二万元以上二十万元以下的罚款 。应当说 ,《海洋环境保护法 》对于海上溢油污染海洋的处罚太轻 ,罚不当过 。国家海洋局对于溢油事件的处罚上限是20万元 ,对于从事海洋石油勘探开发的企业而言 ,惩戒不足 ,威慑力低 。[6]纵观 《海洋环境保护法 》所有关于罚款的内容 ,罚款数额最高的是第90条第2款 ,为30万元 ,也很低 。需要指出的是 ,虽然 《海洋环境保护法 》第90条第1款规定了负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的行政处分 ,但该责任的承担以其为国家工作人员为前提 。康菲中国的管理人员并非国家工作人员 ,不能给予行政处分 。显然 ,《海洋环境保护法 》第90条第1款把矛头对准国家工作人员 ,而对非国家工作人员予以放纵 ,是不恰当的 。而且现实中海洋开发企业大都资金雄厚 ,罚款的威慑力有限 。如果能够对其直接责任人员处以行政处罚 ,则威慑力更大 ,对于海洋环境污染防治有很大的意义 。(2)未采取有效处理措施的责任发生溢油事件之后 ,国家海洋局责令康菲中国在规定的时间内 ,采取措施彻底彻底排查溢油风险点 、彻底封堵溢油源 。然而 ,期限届满 ,康菲中国并没有到达国家海洋局的要求 。然而 ,《海洋环境保护法 》并未对此种行为的责任予以明确规定 。对此 ,只能类比适用 《环境保护法 》第29、39条规定的限期治理责任 。《环境保护法 》第39条规定的限期治理责任 ,包括罚款 ,停业 、关闭 。然而 ,《环境保护法 》关于限期治理的规定已广受诟病 。(3)提供虚假报告的责任在国家海洋局规定的 “两个彻底 ”期限届满 ,康菲中国不仅没有完成上述要求 ,而且故意隐瞒真实情况 ,向国家海洋局故意提交虚假的处理报告 。对此 ,也应当承担责任 。然而 ,《海洋环境保护法 》未对此种行为的责任予以明确规定 。容易造成误解的有 :《海洋环境保护法 》第74条 、第75条 。第74条包括4款 :第1款是不依法进行排污申报的责任 ,第2款是发生事故不报告的责任 ,第3款是不依法报告倾废的责任 ,第4款是不依法报告船舶载污的责任 。·84·云南师范大学学报 (哲学社会科学版 ) 第 43卷没有任何一款是提交虚假处理报告的责任 :即使是第2款 ,与渤海漏油康菲中国提供虚假报告有相似性 ,但并不能适用该规定 。原因是第2款的立法意图是规制发生海洋污染事故不报告的情形 ,对于处理情况弄虚作假不适用 。第75条是关于现场检查的责任 ,也不能适用于提供虚假报告的情形 。原因是 :第75条所指的弄虚作假 ,是指在现场检查时弄虚作假 。康菲中国提供的处理报告 ,并非在监督检查时 ,所以也不能适用 。2.完善海洋环境保护相对人的行政责任结合渤海溢油事件 ,本文认为 ,应当进一步强化海洋环境保护相对人的行政责任 ,具体可从以下几个角度着手 :(1)提高罚款上限针对海洋环境污染罚不当过的问题 ,必须加大对污染海洋行为的惩治力度 ,提高罚款的限额 。第一 ,是否设置罚款上限 ? 有些人在溢油事件之后 ,主张取消海洋环境保护中的罚款上限 。本文以为 ,不可取消罚款上限 。行政处罚是公权力的行使行为 ,对于公权力的行使 ,应当能够控制公权力的恣意 。如果不处罚设置上限 ,拥有处罚权的行政主体处以任何数量的罚款都是合法的 ,这无异于助长权力滥用 。[7]不能因为处罚上限过低就走向另外一个极端 ,正确的处理方式是提高处罚上限 。第二 ,如何设置罚款上限 ? 《海洋环境保护法 》于1999年第一次修订 ,当时制定的处罚标准显然已经落后社会发展的要求了 。对于如何设置罚款上限 ,本文以为 ,总的原则是应当大幅提高 ,能够体现罚款的惩罚功能 。(2)增加处罚种类我国现行法对海洋环境污染的处罚种类过少 ,必须增加处罚种类 :第一 ,对负有直接责任的主管人员和其他责任人员 ,不论其是否属于国家工作人员 ,都应当承担行政责任 。建议设立直接责任人员的行政拘留 ,以提高行政处罚的惩罚力度 。本文建议 :严重污染海洋环境 ,经海洋环境监督管理部门责令改正或者采取治理措施而未消除污染的 ,对于负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员 ,可以处以15日以下的行政拘留 。第二 ,吊销许可证的处罚 。虽然在此次渤海溢油事件暂未涉及许可证的问题 ,但是应当注意到 ,海洋环境监督管理部门应当有权吊销或者吊扣由其颁发的许可证 。(3)扩大可处罚行为的范围渤海溢油事件暴露了 《海洋环境保护法 》可罚行为少 ,应当增加可处罚的行为 。第一 ,增加对治理海洋环境污染不力行为的处罚 。造成海洋环境污染的责任人 ,经海洋环境监督管理部门责令治理污染而未采取措施 ,或者采取治理措施不力的 ,应当承担行政责任 。这种行为的可罚性不应当被污染海洋行为所吸纳 。第二 ,增加对提供虚假报告的处罚 。在中海油渤海漏油事故中 ,康菲中国故意隐瞒真实情况 ,提交虚假的报告行为 ,无论从客观后果还是从主观恶性来说 ,都不亚于在执行现场检查时提供虚假报告 。本文建议在 《海洋环境保护法 》中增加这样一项规定 :污染者向海洋环境监督管理部门故意隐瞒真实情况或者故意编造虚假情况的 ,可以予以警告 ,并处或者单处罚款 。二 、海洋环境污染损害赔偿责任海洋环境污染损害 ,是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境 ,产生损害海洋生物资源 、危害人体健康 、妨害渔业和海上其他合法活动 、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响 。①海洋环境保护损害赔偿责任 ,是指污染海洋环境 ,损害他人的人身 、财产和环境利益而应当承担的赔偿责任 。海洋环境保护损害赔偿责任 ,包括两种形式 :海洋环境私益损害赔偿责任和海·94· 第 6期 宋旭明 :论我国海洋环境保护法律责任制度的缺陷及其完善①《海洋环境保护法 》第95条第 1项。洋生态损害赔偿责任 。①海洋环境私益损害赔偿责任是指污染海洋环境 ,损害私人的人身 、财产权益而应当承担的赔偿责任 。例如 ,溢油事件导致滨海养殖的鱼虾贝类减产 、死亡 、不符合食用标准等 ,都是海洋环境私益损害 ,污染海洋环境的主体应当承担责任 。海洋环境私益损害赔偿责任与一般的环境私益损害赔偿责任并无太多区别 ,故海洋环境私益损害赔偿责任应当置于环境私益损赔偿责任的大背景下讨论 。海洋生态损害赔偿责任是本文讨论的重点 。之所以如此 ,原因在于 :海洋生态损害赔偿责任是《海洋环境保护法 》的创造 ,是我国唯一明确规定对环境本身承担责任的立法例 。[8]《环境保护法 》、《水污染防治法 》、《大气污染防治法 》等环境保护法律文件中 ,都只规定了污染导致人身损害和财产损失的责任 ,只有 《海洋环境保护法 》规定了污染海洋导致的环境本身的损害责任 。另外 ,海洋生态损害赔偿责任制度也越来越受到关注 。人们在讨论 “公益诉讼 ”之时 ,似乎绕不过海洋生态损害责任 。《海洋环境保护法 》第92条第2款规定 :“对破坏海洋生态 、海洋水产资源 、海洋保护区 ,给国家造成重大损失的 ,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求 。”这是我国海洋生态损害赔偿责任的法律依据 。海洋生态损害赔偿责任是有必要的 。传统的损害赔偿责任 ,局限于对人身 、财产等利益的救济 。但是环境污染损害则不同 ,只有以被污染的环境为媒介 ,才会导致人身 、财产的损害 。若只救济人身损害和财产损失 ,就遗漏了对环境的损害救济 。这样可能不能从根本上解决人身 、财产损害的问题 。进一步讲 ,环境本身存在有重要价值 ,损害了环境 ,就应当承担责任 。溢油事件发生之后 ,国家海洋局对康菲中国提起海洋生态损害诉讼已经被提上日程 。然而 ,《海洋环境保护法 》对于海洋生态损害赔偿责任的规定却存在诸多不足 。(一 )溢油事件对海洋生态损害对象的拷问《海洋环境保护法 》对海洋生态损害赔偿责任的规定 ,内容缺失 ,规定抽象 ,不易操作 。1.生态损害构成要件不明确构成要件是损害责任的基本内容 。然而 ,《海洋环境保护法 》规定海洋环境监督管理部门可以代表国家提起海洋生态损害诉讼 ,并未对海洋生态损害的构成作明确规定 。[9]从 《海洋环境保护法 》的立法语言上似为无过失责任 ,但缺乏强有力的依据 。②2.生态损害确定不易海洋生态损害的界定 ,是指如何确定海洋生态损害的大小 。与海洋污染私益损害不同 。私益损害 ,或为财产 ,或为人身 ,计算比较便利 ,相对容易确定 。③海洋的环境价值减损 ,衡量标准不一 ,不容易确定的 。④海洋生态损害不易确定是海洋生态损害诉讼的难点 。渤海溢油事件也暴露出海洋生态损害确定不易 。国家海洋局批准了 《海洋溢油生态损害评估技术导则 》行业标准 ,但是适用对象限于海上溢油污染 ,对于其他海洋污染不能适用 。而且 ,《海洋·05·云南师范大学学报 (哲学社会科学版 ) 第 43卷①②③④本文第二部分之所以称为 “海洋环境污染损害赔偿责任 ”,而不称为 “海洋环境污染民事责任 ”,其原因是 :海洋生态损害赔偿责任具有公益性和行政性 ,将其归属为民事责任是不妥当的 。《海洋环境保护法 》第90条第 2款规定了造成生态损害的,海洋监督管理部门可以提起海洋生态损害诉讼 ,未指明主观过错 。因此 ,似为无过失责任 。对于海洋环境污染私人诉讼 ,关键问题不是损害额度的确定 ,而在于举证困难 ,索赔门槛高 。在我国海洋生态损害赔偿第一案 “塔斯曼海 ”轮海洋生态损害案中 ,原告天津市海洋局提出的海洋生态损害的费用包括海洋环境容量损失费 、生物治理研究费用和监测评估费 、海洋生态服务功能损失费 、海洋沉积物恢复费 ,以及潮滩生物环境 、浮游植物和游泳动物恢复费共 8项 9800多万元 ,但一审天津海事法院仅仅只认定了前两项 ,后面的诉求一律没有认定 。虽然在一审中原告天津市海洋局胜诉 ,但仅获得了 995.81万元的赔偿 。参见竺效 :《中国海洋生态损害索赔第一案 》,载 《绿叶 》2006年第 2期 ,第 50页 。溢油生态损害评价技术导则 》作为一项行业标准 ,不能作为人民法院审理案件的依据 。3.赔偿项目不明根据 《海洋环境保护法 》第92条第2款的规定 ,海洋生态损害的对象包括 :破坏海洋生态 、海洋水产资源 、海洋保护区 。首先 ,关于海洋生态 ,《海洋环境保护法 》第三章规定了 “海洋生态保护 ”,破坏海洋生态可以理解为 ,污染海洋环境 ,使海洋生态系统受到破坏 。其次 ,关于海洋水产资源 ,主要是指海洋水产生物资源 。包括海产鱼类 、藻类等 。海洋生态损害的对象不包括私人养殖的水产资源 。再次 ,关于海洋保护区 ,海洋保护区是指为了保护具有特殊意义的海洋生态区域而建立的 ,国家给予特别保护的区域 。海洋保护区是特殊的生态系统 ,之所以被单列出来 ,在于海洋保护区相对于其他海洋环境 ,有更加突出的价值 。由此可见 《海洋环境保护法 》列举的赔偿项目过于学理化 ,在实践中不易掌握 。[10]4.海洋生态损害诉讼制度模糊《海洋环境保护法 》并未明确海洋生态损害诉讼制度 。海洋生态损害诉讼具有特殊性 。首先 ,海洋生态损害诉讼不同于一般的民事诉讼制度 ,因为其涉及环境因素 ,具有环境损害诉讼的很多特征 。其次 ,海洋生态损害诉讼又不同于海洋私益损害诉讼 ,因为原告方为海洋环境监督管理部门 ,不存在海洋私益损害责任诉讼中所谓的原告弱势的问题 。再次 ,海洋生态损害诉讼又不是行政诉讼 。因为行政诉讼是以行政机关为被告 ,而在海洋生态损害责任诉讼中 ,行政机关是原告 。但是 《海洋环境保护法 》中却并未明确海洋生态损害责任的诉讼制度 ,这对于保护海洋环境是不利的 。总之 ,《海洋环境保护法 》对于海洋生态损害责任的规定仅仅只有一条 ,只能算作是原则性规范 ,可操作性不足 。而 《海事诉讼特别程序法 》对于海洋生态损害诉讼也未详细规定 ,导致实践中生态损害赔偿问题重重 。[11](二 )完善海洋生态损害责任的建议本文以为 ,要完善海洋生态损害责任 ,必须细化 《海洋环境保护法 》第90条第2款 。并建议由最高人民法院对海洋生态损害诉讼出台司法解释 ,对海洋生态损害诉讼的相关问题进行解释 。1.立法明确生态损害构成要件《海洋环境保护法 》应当进一步明确海洋生态损害的构成要件 。在归责原则方面 ,建议采取无过错责任 。污染者造成海洋生态损害的 ,无论其是否存在故意或者过失 ,都应当承担责任 。这也与 《侵权责任法 》对环境污染侵权的规定一致 。2.确定海洋生态损失的评估方法应当在 《海洋环境保护法 》中规定海洋生态损害的确定依据 ,可行的方式是援引某一海洋环境污染生态损害评估的国家标准作为强制性标准 。目前 ,我国尚未统一的海洋环境生态损害评估标准 ,因此 ,必须由相关部门研究出台统一的海洋生态损害评估标准 。3.详细规定海洋生态损害赔偿项目应当对海洋生态损害赔偿的项目详细规定 ,包括如下 :第一 ,海洋环境容量损失 。海洋是一个巨大的生态系统 ,一定的海域就具有一定的环境容量 。海洋环境污染会导致海洋环境容量的减损 。本文以为 ,海洋环境容量的减损不是污染海洋后永久的减损 ,而是经修复治理之后仍不能回复的环境容量损失 ,以及修复治理期间的环境环境容量损失 。第二 ,海洋资源损失 。海洋资源损失包括因为海洋环境污染导致的海洋生物资源损失 ,如海洋鱼虾减产死亡 ,因污染而不能食用等 ,也包括海洋非生物资源因污染导致的价值减损等 。第三 ,海洋环境修复费用 。恢复原状是损害赔偿法的基本原则 ,能够恢复原状的尽量恢复原状 ,不能恢复原状的可以赔偿损失 。国家海洋行政主管部门索赔不是目的 ,而是通过索赔恢复被污染的海洋环境才是目的 。所以应当将海洋生态修复费用作为重点提出 。第四 ,为防止海洋环境污染扩大而支付的费用 。《海洋环境保护法 》第17、18、19条规定了海洋环境污染的紧急措施 ,其中规定了相关政府部·15· 第 6期 宋旭明 :论我国海洋环境保护法律责任制度的缺陷及其完善门应当及时采取措施 。这部分费用 ,应当由污染海洋者承担 。[12]4.明确海洋生态损害诉讼制度海洋生态损害诉讼应当适用 《海事诉讼特别程序法 》,但是也应当体现出海洋生态损害的特殊性 。例如必须明确对海洋环境监督管理部门不依法提起海洋生态损害诉讼的处理措施 。为了督促海洋环境监督管理部门依法履行起诉职责 ,可以赋予公众向人民法院以海洋环境监督管理部门为被告提起不作为诉讼 。何谓不提起 ,关键是确定时间期限 。本文建议 ,海洋环境污染终止之日起60日内 ,海洋环境监督管理部门不向人民法院提起海洋生态损害诉讼的 ,中华人民共和国公民可以起诉海洋环境监督管理部门行政不作为 。三 、海洋环境保护刑事责任此次渤海漏油事故 ,虽然暂未进入到刑事责任追究程序 ,但社会对于康菲中国刑事责任的追究 ,已经有所呼吁 。[13](一 )溢油事件对我国海洋环境保护刑事责任制度的拷问1.入罪标准的司法解释陈旧溢油事件发生以后 ,一些专家学者主张应当援引 《刑法 》第338条规定的 “污染环境罪 ”追究康菲中国的刑事责任 。有人认为 ,此次事件的直接损失已经超过30万元 。这实际上暴露了 《刑法修正案 (八 )》出台以后 ,相关司法解释没有跟上的问题 。《刑法修正案 (八 )》对原刑法第338条的重大环境污染事故罪进行了修改 ,取消了人身伤害和财产损失的要求 。新确立的 “污染环境罪 ”的结果要件为 “严重污染环境 ”。原用于 “重大环境污染事故罪 ”的司法解释 《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释 》应当废止 ,原因在于 :该司法解释确定的是人身和财产损失的后果 ,而污染环境罪不再以人身和财产为结果要件 ,故而该司法解释应当失效 。2.相关条文修改未跟上《刑法修正案 (八 )》出台后 ,重大环境污染事故罪为污染环境罪所取消 ,但是相关法条却没有跟上此步伐 。[14]例如 :第一 ,《刑法 》第408条第1款规定的环境监管失职罪 。其表述是 “负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任 ,导致发生重大环境污染事故 ,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的 ,处三年以下有期徒刑或者拘役 。”本文以为 ,既然重大环境污染事故罪已为污染环境罪所取代 ,环境监管失职罪中 “致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的 ”表述仍将人身和财产后果作为要件 ,显然是不恰当的 。第二 ,《海洋环境保护法 》第91条第3款 。其表述是 “对造成重大海洋环境污染事故 ,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的 ,依法追究刑事责任 。”这一条也是建立在原重大环境污染事故罪的基础之上的 ,此规定已经失去了意义 。(二 )完善我国海洋环境保护刑事责任制度的建议本文以为 ,《刑法修正案 (八 )》出台以后 ,环境保护刑事责任制度 (包括海洋环境保护刑事责任制度 )已经发生了重要变化 。海洋环境保护刑事责任制度也必须跟上步伐 。1.出台新的司法解释 ,对什么是污染环境罪中 “严 重 污 染 环 境 ”和 “后 果 特 别 严 重 ”确 定标准 。[15]2.修改相关的条款 。将 《刑法 》第408条第1款修改 “负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任 ,导致环境严重被污染的 ,处三年以下有期徒刑或者拘役 。”将 《海洋环境保护法 》第91条第3款修改为 “对严重污染海洋环境的 ,依法追究刑事责任 。”四 、结论渤海湾油田溢油事件的发生及其处理 ,引起了人们对 《海洋环境保护法 》和海洋环境保护法律责任的再次关注 。本文以为 ,海洋环境保护的行政责任 、损害责任 、刑事责任立法都存在一定的不足 ,应当以渤海湾油田溢油事件的处理为契机 ,全·25·云南师范大学学报 (哲学社会科学版 ) 第 43卷面推动我国海洋环境保护法律责任制度的完善 。[参考文献][1]吕忠梅 .环境法学 (第二版 )[M].北京 :法律出版社 ,2008.[2]金瑞林 ,汪劲 .20世纪环境法学研究综述 [M].北京 :北京大学出版社 ,2003.[3]陈慧玲 .浅析环境信息公开与海洋环境管理 [J].科学咨询 ,2007,(1).[4]陶书志 .对完善 《政府信息公开条例 》的探讨 [J].电子政务 ,2011,(5).[5]于召祥 .突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究 [D].中国海洋大学硕士学位论文 ,2009.[6]曹明德 ,王婉璐 .“康菲 渤 海 漏 油 案 ”索 赔 十 问[N].新京报,2011-9-3.[7]周祝放 .为什么要设定行政罚款限额 ? 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